POLICY BRIEF
POLICY BRIEF 11 / 2019 | SOCIAL INNOVATION THROUGH LIFE COURSE RESEARCH
Eingliederung vor Rente?

Eingliederung vor Rente?

Die IV-Reformen im Lichte einer Längsschnittstudie

Author(s): Emilie Rosenstein

Kernaussagen
  • Der Rückgang der IV-Renten um über 20% seit Mitte der 2000er Jahre ist vornehmlich auf die Verschärfung der Anspruchskriterien zurückzuführen; die Massnahmen zur beruflichen Eingliederung nehmen zu – speziell für die Jüngeren –, bleiben insgesamt begrenzt
  • Der Teil der aus psychologischen Gründen gewährten Renten nimmt weiter zu und betrifft fast jede/n zweite/n Leistungsbezüger/in. Trotz erweitertem Massnahmenpaket für die berufliche Eingliederung zeigen diesbezüglich die jüngsten IV-Reformen wenig Wirkung
  • Die mangelnde Kenntnis der IV und des damit verbundenen Stigmas sowie die verstärkte Bekämpfung des „Missbrauchs“ haben eine abschreckende Wirkung und erhöhen das Risiko einer Nichtinanspruchnahme.

Reformen & deutlicher Rückgang der Zahl der IV-Renten

Seit der jüngsten Reform des Invalidenversicherungsgesetzes ist die Zahl der gewährten Renten deutlich gesunken. Nach Angaben des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) gewährte die IV im Jahr 2015 45'000 Renten weniger als zehn Jahre zuvor, ein Rückgang von mehr als 20% in einer Zeit mit starkem Bevölkerungswachstum (+10%).

Grafik 1: IV-Renten in der Schweiz

Im Einzelnen haben drei Revisionen zu diesem Rückgang beigetragen:

  1. die 4. Revision im Jahr 2004, die zur Einführung von Massnahmen zur Unterstützung der beruflichen Eingliederung führte, hat einige Leistungen, einschliesslich der Zusatzrenten für Ehepartner und -partnerinnen, abgeschafft und ging mit einer Verschärfung der Anspruchskriterien einher, insbesondere im medizinischen Bereich;
  2. die 5. Revision im Jahr 2008, das Kernstück der jüngsten IV-Reformen, die zur Entwicklung der arbeitsmarktlichen Eingliederungsmassnahmen sowie der Früherkennungs- und Interventionsstrategie geführt haben und das Ziel verfolgen, die Chancen der Wiedereingliederung zu maximieren, indem die Bedürfnisse für Behinderte so bald wie möglich erkannt werden;
  3. die 6. Revision im Jahr 2012, die darauf abzielt, den Zugang zur beruflichen Wiedereingliederung zu erleichtern und gleichzeitig eine systematische Überprüfung des Rentenanspruchs eines sehr breiten Spektrums von Versicherten – insbesondere von Personen mit somatoformen Schmerzstörungen – durchzuführen.

Insgesamt wurden die mit diesen drei Revisionen verfolgten Ziele der Ausgabenkürzung und der Sanierung der IV-Konten erreicht. Dieser Erfolg ist jedoch hauptsächlich auf die Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen und die Abschaffung bestimmter Leistungen zurückzuführen. Was die Ziele der beruflichen Wiedereingliederung sowie die Strategie der Früherkennung und Intervention betrifft, kommt unsere Forschungsarbeit zu kontrastreicheren Schlussfolgerungen.

1500 Lebensverläufe über 48 Monate erforscht

Unsere Studie, die im Rahmen des Nationalen Forschungsschwerpunktes LIVES an der Universität Genf in Zusammenarbeit mit der Universität Lausanne durchgeführt wurde, zeigt mehrere widersprüchliche Entwicklungen auf. Mit der Hinterfragung der Auswirkungen der IV-Reformen auf die Versicherten und ihren Zugang zu den Leistungen verfolgten wir die administrativen Lebensverläufe von insgesamt 1500 Personen, die bei der Waadtländer Invalidenversicherungs-Stelle ein Gesuch gestellt hatten. Aus diesen Daten haben wir drei repräsentative Unterkategorien für 500 Personen nach dem Datum des ersten Antrags bei der IV (2000, 2004 und 2008) ausgewählt und dann ihre Verläufe analysiert, indem wir diese drei Versichertenkohorten über 48 Monate nach dem Erstgesuch verglichen haben.

Schnellere Entscheidungen – mehr Gesuche abgelehnt

Wie unsere vierjährige sequentielle Analyse zeigt, hat sich die Bearbeitungszeit von IV-Gesuchen deutlich beschleunigt. Während für die Kohorte 2000 nur ein Viertel der eingereichten Gesuche innerhalb eines Jahres bearbeitet wurde, wurden für die Kohorte 2008 mehr als zwei Drittel der Gesuche innerhalb dieses Zeitraums bearbeitet. Der Vergleich dieser beiden Kohorten zeigt parallel dazu, dass der Zugang zu Renten eingeschränkt wurde. So bezogen vier Jahre nach Antragstellung 49% der Versicherten in der Kohorte 2000 eine Rente, während es bei der Kohorte 2008 28% waren. Dieser Rückgang ist im Wesentlichen auf die Zunahme der abgelehnten Anträge zurückzuführen. Während vier Jahre nach der Antragstellung 19% der 2000er Kohorte die IV infolge einer Leistungsverweigerung verlassen hatten, befanden sich in der 2008 Kohorte 28% in der gleichen Situation. Der Zugang zu beruflichen Eingliederungsmassnahmen hat sich zwar verbessert, aber in geringerem Masse (3% der Versicherten der Kohorte 2000 profitierten ein Jahr nach Antragstellung von einer Eingliederungsmassnahme, gegenüber 8% der Kohorte 2008).

Grafik 2: Administrative Verläufe. Quelle: Rosenstein 2018.

Aus altersbezogener Sicht zeigen unsere Ergebnisse einen widersprüchlichen Effekt der IV-Reformen. Während diese speziell auf den Anstieg der Zahl der jungen Rentenempfänger – und empfängerinnen ausgerichtet waren, zeigen unsere Analysen, dass ihre Rate nicht gesunken ist (siehe Grafik 2). Tatsächlich blieb der Anteil der 18-35jährigen, die Voll- oder Teilrenten erhielten, für beide Kohorten gleich (33%, 4 Jahre nach Antragstellung). Für die Altersgruppen 35-49 und 50-65 Jahre waren die Auswirkungen jedoch sehr konkret und spiegeln sich in einem deutlichen Anstieg der Leistungsverweigerungen wider (+79% bei den 35- bis 49-Jährigen und +54% bei den 50- bis 65-Jährigen). Im Gegensatz zur Situation junger Menschen ist der Zugang zu Renten für die älteren Altersgruppen erheblich eingeschränkt worden, ohne dass es wesentliche Fortschritte beim Zugang zur beruflichen Eingliederung gegeben hat.

Grafik 3: Verläufe nach Alter. Quelle: Rosenstein 2018.

Ungleichheiten und begrenzte Wirkung der beruflichen Wiedereingliederung

Unsere Analysen deuten auch auf eine Verschärfung bestimmter Ungleichheiten hin. Wie aus Grafik 2 deutlich hervorgeht, profitieren vor allem die jüngsten Versicherten (18-35 Jahre) von Massnahmen zur beruflichen Wiedereingliederung. Diese Ungleichheit hat sich unter der jüngsten Kohorte verstärkt. Durch die Analyse der Verläufe nach Gesundheitsbeeinträchtigung zeigen unsere Analysen auch die Verschärfung wichtiger Unterschiede zwischen Menschen, die sich aus somatischen und/oder psychologischen Gründen an die IV wenden. Betrachtet man also unter der Kohorte 2000 einen differentiellen Zugang zu einer Rente (47% der Versicherten erhalten 4 Jahre nach Antragstellung eine Rente aus somatischen Gründen, gegenüber 72% bei Personen mit psychischen Störungen), so hat sich diese Lücke vergrössert und der Zugang zur Rente ist innerhalb der Kohorte 2008 umso stärker polarisiert (27% der Versicherten erhalten 4 Jahre nach Antragstellung eine Rente aus somatischen Gründen, gegenüber 59% bei Personen mit psychischen Störungen). Darüber hinaus sollte auch betont werden, dass der Zugang zu Renten für Menschen mit psychischen Erkrankungen zwar nach wie vor höher ist, dass es aber in der Kohorte 2008 weniger Menschen mit psychischen Erkrankungen gibt als in der Kohorte 2000 (25% der Stichprobe gegenüber 37%). Gleichzeitig ist festzuhalten, dass der Anteil der Personen, bei denen die IV nicht davon ausgeht, dass sie an einer gesundheitlichen Beeinträchtigung leiden, von 16% unserer Stichprobe für die Kohorte 2000 auf 25% für die Kohorte 2008 gestiegen ist.

Grafik 4: Verläufe nach Gesundheitsbeeinträchtigung

Nichtbezug als paradoxes Ergebnis der Reformen

Unsere Studie basiert auch auf der Analyse von 23 lebensgeschichtlichen Interviews, die mit Personen durchgeführt wurden, die hauptsächlich der Kohorte angehören, welche 2008 die IV in Anspruch nahm. Dieser qualitative Teil der Studie erlaubt es, die subjektiven Auswirkungen und die individuelle Wahrnehmung der Reformen zu erfassen. Daraus ergibt sich eine wichtige Schlussfolgerung: trotz Früherkennungsinstrumenten besteht bei den jüngsten Reformen weiterhin das Risiko des Nichtbezugs der IV. Erstens ist das Auftreten einer gesundheitlichen Beeinträchtigung eine kritische Phase im Lebensverlauf, die mit einem erhöhten Risiko des Nichtbezugs von Sozialleistungen verbunden ist. Darüber hinaus zeigt unsere Studie, dass das Ziel der Kostensenkung, die zu einer Zunahme der Zahl der Ablehnungen führt, kombiniert mit einem hohen, in den öffentlichen Debatten sehr stark auftretendem Missbrauchsverdacht, die materiellen und symbolischen Hindernisse verstärkt, Leistungen der IV zu beziehen. Die Aussagen aus einem Interview mit einer Person, die Unterstützung zur beruflichen Eingliederung erhalten hat, sprechen Bände:

Wenn Sie in den IV-Kreis eintreten, ist es klar, dass Sie, je nachdem wie es geschieht, sofort katalogisiert sind, obwohl man uns sagt, dass es nicht so ist, aber ich habe es auf jeden Fall so empfunden. Und man wird durchleuchtet, um zu sehen, ob man wirklich die Wahrheit sagt oder ob man lügt. Deshalb gibt es auch Gutachten und all das. (....) Ich habe fast das Gefühl, dass ich belastet wurde, dass man mich schuldig fühlen liess, weil ich IV beantragt habe. (Rosenstein 2018)

Entsprechend stellt sie die Frage, was mit den Personen geschieht, die auf ihre Rechte verzichten oder die – in immer grösserer Anzahl – ihren Antrag ohne Leistungszuspruch zurückerhalten. Sind wir Zeuge einer Kostenverlagerung hin zur Sozialhilfe, die auch einen deutlichen Anstieg der Zahl der Leistungsbezüger und -bezügerinnen verzeichnet? Oder handelt es sich um eine Verschiebung der Kosten auf Einzelpersonen und Haushalte, die somit selbst für die Suche nach Lösungen zur Überwindung ihrer Verletzlichkeit verantwortlich sind? Hinterfragen lässt sich auch die Fähigkeit des Arbeitsmarktes, diese Personen überhaupt eingliedern zu können, oder die Fähigkeit dieser Personen, selbst einen Arbeitsplatz finden zu können, der ihrer Situation, ihrem Gesundheitszustand und ihren Vorstellungen entspricht. Die derzeit verfügbaren Daten ermöglichen es nicht, diese entscheidenden Fragen zu beantworten und erfordern daher weitere Forschungsarbeiten.

Biografie 

Dr. Emilie Rosenstein, Oberassistentin, Departement für Soziologie und Institut für Demografie und Sozioökonomie, Universität Genf, Mitglied des Forschungsschwerpunkts LIVES, emilie.rosenstein@unige.ch.

Publikationen

  • Rosenstein, E. (2018). Activer les publics vulnérables ? Le cas de l'Assurance-invalidité. Thèse de doctorat, mention Sociologie, Université de Genève.
  • Rosenstein, E. (2016). Trajectoires d'invalidité, trajectoires d'insertion, quelle compatibilité ? Une analyse du dispositif suisse de réadaptation. In: C. Meilland & F. Sarfati (Eds.) Accompagner vers l'emploi. Quand les dispositifs se mettent en action (pp. 57-72), Bruxelles: Peter Lang.
  • Rosenstein, E. (2012). L’activation et ses abus de langage : le cas de l’assurance-invalidité. Revue suisse de travail social, 13(2), 38-50.

Weitere Literaturangaben zum Thema

  • Antonin-Tattini, V. (2017). La pratique professionnelle du placement en emploi dans l’assurance-invalidité. Thèse de doctorat, mention sociologie. Genève : Université de Genève.
  • Bonvin, J.-M., & Rosenstein, E. (2015). L’accessibilité au prisme des capabilités, In Zaffran, J. (Ed.), Handicap et accessibilité (pp. 27-48). Grenoble : Presses Universitaires de Grenoble.
  • Bundesamt für Sozialversicherungen. (2017). IV-Statistik 2017. Bern: BSV.
  • Ferreira, C. (2015). Invalides Psychiques, Experts et Litiges. Lausanne : Antipodes.
  • Fracheboud, V. (2015). L’introduction de l’assurance invalidité en Suisse (1944-1960). Tensions au cœur de l’État social. Lausanne : Antipodes.
  • Kerr, S. (1983). Making Ends Meet: an Investigation into the Non-Claiming of Supplementary Pensions. London: Bedford Square Press.
  • Probst, I., Tabin, J.-P., & Courvoisier, N. (2015). De la réparation à la réversibilité. Un nouveau paradigme dans l’assurance invalidité ? Revue suisse de sociologie, 41(1), 101-117.